农村土地流转工作中切实保护农民利益的对策与思考

顾正岚

随着我国农业生产经营方式的逐渐转变，土地流转将为新一轮农村发展带来春天，目前正在全国各地逐步有序地推开。在土地流转过程中如何切实保障农民利益，真正带动和促进农民增收，有些问题还需要注意和防范。一、压价流转，侵害农民利益。土地作为当前和今后相当长时期内最重要的农业生产资料，是农民生活的最基本保障，土地的变动都有可能影响农民的切身利益。然而从土地流转的实际情况来看，还存在对征地农民补偿普遍偏低的问题。一者，我国广大农村土地市场还不完善，城乡土地价差很大。而从农民手中流转出来的土地与土地所在的区域位置、经济社会发展水平、土地供求状况等市场因素联系并不紧密，农民不能分享土地增值；二者，行政权力与商业利益结合起来，低价租用土地。在土地招商趋于火热的整体社会环境下，一些人会利用自己手中的行政权力，与引资客商联合起来，强制农民以低价、低租金进行土地流转，甚至假此为名骗取农民土地这就严重侵害了农民利益。二、农业补贴的优惠政策享受不到位，侵占农民利益。政府从农业安全和发展的角度出发，逐年加大对农业的扶持力度，加大对农民的补贴额度。然而这项惠民政策在实施过程中，还是出现了挤占、挪用、资金到位率低等问题，再加上一些主管部门和村级财务管理混乱，使国家对农民的直接补贴落实不到位，侵占了农民本应得到的利益。三、擅自改变土地性质和用途，破坏农民长远利益。随着城市的扩张，城区土地与城郊农村用地的界限在不断变化，大量城市商业性用地也打着公益性的名义非法侵占农用耕地，随意转变土地的性质和用途，且给农民的补偿标准极低，土地交易的巨大收益落入他人之手。在农村，一些乡镇地方政府急于招商引资，在与客商签订土地包租合同时，并没有规范商家的土地用途，一些商家就在耕地上建起了厂房或其他永久性建筑，破坏了耕地的固有属性，即使到期收回农民也难以再行耕种。四、土地流转周期过长，妨害失地农民利益。我们应该注意到，土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。在土地一次性流转的情况下，土地的市场化利润与农民的收益之间就缺少了持久的结合点，花光了流转收益的农民就失去了基本的生活保障。五、对失地农民引导和安置不当，不能保护农民利益。我们应该看到，农业适度规模的集中经营会导致失地农民群体的出现。这部分人中有相当比例的无文凭、无技能者，如果处置不当，他们很可能会变成城市流民，必然会引起一系列社会问题的产生，影响我国和谐社会建设进程，这就违背了我们流转土地的初衷。综上所述，凡此种种，都和七届三中全会通过《决定》的“三个不得”精神相违背，值得注意和防范。

党的十七届三中全会，以新一轮土地改革为突破口，解放制约生产力发展因素，通过农村生产关系的变革，加快现代农业发展步伐，改变农村发展缓慢局面，转变城乡二元结构，实现农村发展的自主复兴。笔者认为，从维护农民根本利益的角度出发，在土地流转工作中要重视以下一些要点：

一、严格依法办事，保障农民权益。在土地流转过程中，必须遵循《物权法》、《农村土地承包法》及《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等法律法规，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，严格约束集体权力的肆意扩大，严禁采用任何行政命令的方式去促使土地流转。土地的市场化运作中，农民要有知情权、参与权、监督权和申诉权。依法保障农民的土地流转自主权和流转土地的收益权；依法保障农民享受到原土地的国家补助、直接补贴等，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。继续完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革，提高农民的法律意识。建立健全农村社会保障体系，做好失地农民生活保障和劳动就业等工作。

二、规范土地流转程序，保护农民利益。在土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额。既要防止权力的存在扭曲了土地的流转价格，又要顾及物价上涨等因素影响了农民的实际收益，因此，在流转土地的补偿上，可以考虑采用入股分红和实物计数的办法，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。土地的市场化运作中，要重视政府在市场服务中的作用，政府的土地承包管理机构要对土地流转过程实施监督和管理，建立健全土地流转档案，提供规范的合同文本，妥善调解和处理土地流转纠纷，为被征土地农民无偿提供法律援助，促进土地流转规范化进行。

三、坚持农地农用的原则，严防擅自改变耕地用途。根据《决定》的要求，必须坚持农地农用的原则，农户和农村集体经济组织不得非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。坚持最严格的耕地保护制度，严禁在现有耕地上建设永久性建筑，破坏耕地用途，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。条件允许的情况下，加快培育土地使用权市场，可以用政府主办或者民办公助的形式设立“土地银行”。有土地流转意愿的农民可以把土地存在银行里获取利息收入，银行再把这些存进来的土地贷给规模经营的种养大户。这样，既能为农民流转的土地找到合适的客体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。释放了土地资源作为市场生产要素流动的活力，保证流转土地的运行质量。

四、结合各地实际情况，合理确定土地流转周期和流转进程。从土地流转的个例来说，一方面专业大户或农民专业合作社等经营实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营，同时，承包经营的项目也会随市场变化而变化；另一方面，农民可能因为信息不对称等原因，以较低价格将土地长期转租给了经营客体，损害到自身的土地收益。因此，在土地流转过程中，要兼顾双方利益，灵活确定流转周期，合理确定流转价格，尽量避免土地一次流转定终身的现象。从土地流转的整体情势来说，我国各地方的经济社会发展和自然条件差异明显，地方政府应根据自身实际发展水平，分阶段合理推进土地流转进程，切忌盲目求快、贪多，从而造成土地资源的浪费。

五、广开渠道，积极引导农民就业。单单依靠一家一户的土地承包，农民收入增长不快，解决不了富裕和小康问题。农者有其位、农者有其为，这是改变农村面貌的关键。各级涉农部门必须以促进农民增收为核心，主导实施相应的多种农村改革配套措施，下大力气抓好失地劳动力的内转外输，多渠道促进农民就业，广开农民增收的源头。一方面，要适时引导失地农民进城务工。加强对失地农民的就业培训，广泛挖掘劳动力市场信息，提供适合失地农民的就业岗位，确保实现大量农民向城市转移。另一方面，要注重加强对农民新型合作组织的培育扶持，发展专业大户、农民专业合作组织、龙头加工企业、家庭农场等规模经营主体。政府相关部门要在财政、贷款、税收、场地等方面，对自主创业和自谋职业的失地农民提供优惠政策，鼓励农民激情创业。这样，农民就可以到本地的经济合作组织和加工企业中去就业，避免由被动就业给社会带来的过多压力，顺利实现政府引导下农民广泛就业的目标。

农业是安天下、稳民心的战略产业，农业的产业化、集约化、市场化又是现代农业发展的必然趋势，党的十七届三中全会已为社会主义新农村建设勾画了美好的蓝图，目标十分明确，只要我们在这一轮农村改革中真正实现农民的快增收、农业的大发展、农村的大进步，全面夺取建设小康社会的胜利指日可待。